10. November 2009
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10. November 2009
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Photovoltaik-Investoren im Spannungsfeld von politischem Risiko und Rendite

Von Rolf WĂĽstenhagen

Kategorie: Ausgewählte Themen

Martin Pfister wies in seinem Beitrag darauf hin, dass eine ganze Reihe von nicht-finanziellen Hemmnissen der Umsetzung geplanter Photovoltaik-Projekte in der Schweiz entgegenstehen. Die Autoren des vorliegenden Beitrages zeigen anhand aktueller Forschungsergebnisse auf, dass solche Faktoren auch bei internationalen Photovoltaik-Projekten eine wichtige Rolle spielen. Sie kommen jedoch zu einer anderen Schlussfolgerung für die Schweizer Energiepolitik, indem sie auf den Zusammenhang zwischen politischem Risiko und Rendite von Solar-Investitionen hinweisen. Der Gesetzgeber und die an der Umsetzung von PV-Projekten beteiligten Behörden haben die Wahl: Wenn es gelingt, die Risiken in den Rahmenbedingungen zu beseitigen, ist eine niedrigere Einspeisevergütung ausreichend. Bei widrigen Rahmenbedingungen hingegen ist eine hohe Einspeisevergütung unerlässlich, um die Investoren für die eingegangenen politischen Risiken zu entschädigen.

Es gibt viele Gründe dafür, dass erneuerbare Energien im Moment weltweit im Zentrum der Aufmerksamkeit stehen. Einerseits der Klimawandel, dessen Eindämmung eine drastische Reduktion von Kohlendioxid-Emissionen bis zur Mitte des Jahrhunderts erfordert. Zum zweiten die Einsicht in die Erschöpflichkeit nicht-erneuerbarer Ressourcen wie Kohle, Gas und Uran, die den rechtzeitigen Aufbau von Alternativen erfordert. Drittens das zunehmende Bewusstsein um die Preis- und Versorgungsrisiken einer Energieversorgung, die in sehr hohem Masse auf dem Import von Energieträgern beruht. Viertens schliesslich die wirtschaftlichen Chancen der Entwicklung und Verbreitung neuer Energietechnologien, die in immer mehr Ländern zur Schaffung zukunftsträchtiger Arbeitsplätze führt.

Bei den erneuerbaren Energien handelt es sich um ein Portfolio unterschiedlicher Technologien, von denen einige bereits seit langem die volle Marktreife erreicht haben (beispielsweise Wasserkraft), andere an günstigen Standorten bereits kurz davor stehen (z.B. Windenergie, Sonnenkollektoren für Warmwasser), wieder andere bereits voll technologisch funktionsfähig, aber bislang wirtschaftlich nur in Nischen wettbewerbsfähig sind (z.B. Stromerzeugung aus Photovoltaik), und weitere schliesslich noch im Stadium der Prototypen- Entwicklung sind (z.B. Wellenenergie). Der erfolgreiche Übergang von der heutigen, von nicht-erneuerbaren Energien dominierten Energieversorgung zu einer Energieversorgung, die überwiegend auf erneuerbaren Energien beruht, erfordert sowohl den Einsatz heute bereits marktreifer Technologien als auch die Markteinführung jener Technologien, die heute noch am Anfang ihrer Lernkurve stehen.

Breite Kreise der Bevölkerung stehen erneuerbaren Energien positiv gegenüber und unterstützen auch die Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen, wie sich in Abstimmungen auf kantonaler und Gemeindeebene immer wieder zeigt. Insofern finden sich auch in der eidgenössischen Debatte kaum Stimmen, die die grundsätzliche Stossrichtung der Förderung erneuerbarer Energien in Frage stellen. Zu lebhaften Diskussionen gibt dagegen die Frage Anlass, wie früh und in welchem Ausmass der Gesetzgeber die jüngeren Mitglieder der erneuerbaren Energietechnologie-Familie in den Genuss solcher Förderung kommen lassen soll. Als Kompromiss hat man sich in den Diskussionen um die kostendeckende Einspeisevergütung schliesslich auf eine Lösung geeinigt, die die finanziellen Folgen durch eine Deckelung in engen Grenzen hält. Offenbar wurde das Interesse potenzieller Investoren an der Durchführung von Solarenergie-Projekten dabei bei weitem unterschätzt – mit dem Ergebnis, dass nun tausende von Projekten auf einer Warteliste stehen und ein hohes Mass an Unsicherheit im Markt herrscht.

Eine solche Trial-and-Error-Strategie in der Entwicklung geeigneter Rahmenbedingungen zur Förderung erneuerbarer Energien ist im internationalen Vergleich keine Seltenheit. Länder wie Spanien und die USA zeichneten sich bei der Förderung von Solar- und Windenergie in den letzten Jahren immer wieder durch eine Stop-and-Go-Politik aus. In den USA waren es die immer wieder auf zwei Jahre befristeten Verlängerungen der Steueranreize für Windenergie (Production Tax Credit), die ein ständiges Auf und Ab bei den Investitionen auslösten. Dies hinderte die Hersteller von Windturbinen wie GE und Vestas daran, kontinuierlich Produktionskapazitäten aufzubauen – auf ein Boomjahr, in dem die Kunden lange Lieferzeiten in Kauf nehmen mussten, folgte ein Krisenjahr, in dem die Hersteller Kurzarbeit anmelden mussten, gefolgt vom nächsten Boom, usw. Erst in den letzten Jahren hat der Gesetzgeber die Notwendigkeit erkannt, längerfristig stabile Rahmenbedingungen zu schaffen, was dazu führte, dass die USA 2008 erstmals zum Marktführer für Windenergie aufgestiegen sind. Ähnlich die Entwicklung im spanischen Solarmarkt, wo das bevorstehende Erreichen der Deckelung im Jahr 2008 zunächst zu einer Art Torschlusspanik bei den Projektentwicklern führte mit rekordverdächtigen Neuinstallationen, und danach der inländische Markt praktisch zum Erliegen kam, während sich die Projektentwickler anderen Ländern zuwandten.

In einem Forschungsprojekt haben wir untersucht, wie internationale Solar-Investoren auf solche politische Risiken reagieren. Die befragten Projektentwickler hatten dabei die Aufgabe, in einem Wahlexperiment jenen Politik-Mix auszuwählen, welcher für die Realisierung eines Solarprojektes aus Ihrer Sicht die günstigsten Rahmenbedingungen bot. Die entsprechenden politischen Rahmenbedingungen waren in fünf Eigenschaften beschrieben, einerseits Höhe und Dauer der Einspeisevergütung, andererseits drei Facetten politischer Risiken: 1) die Zahl von Politikänderungen in den letzten fünf Jahren (als Mass der politischen Instabilität), 2) die Dauer des Bewilligungsverfahrens (als Mass für administrative Hürden), 3) die Existenz einer Deckelung. Aus den insgesamt 1575 Wahlentscheidungen, die die Befragten getroffen haben, lässt sich erkennen, durch welche Eigenschaften sich ein erfolgreicher Politik-Mix auszeichnet, und insbesondere welche Trade-Offs Solarinvestoren einzugehen bereit sind, wenn die realpolitischen Rahmenbedingungen von den Idealvorstellungen abweichen. Im Ergebnis zeigt sich, dass die Dauer des Bewilligungsverfahrens und die Höhe der Einspeisevergütung die beiden wichtigsten Faktoren bei der Investitionsentscheidung sind. Die starke Präferenz für zügige Verfahren steht im Kontrast zur aktuellen Situation in der Schweiz, wo Investoren lange im Ungewissen darüber sind, ob und wenn ja wann ihr Projekt in den Genuss der erwarteten Förderung kommt. Das drittwichtigste Attribut in den Entscheidungen der befragten Investoren war die Existenz einer Deckelung – selbst gegenüber einem relativ grosszügigen Deckel, der voraussichtlich erst in vier Jahren erreicht würde, äusserten die Investoren eine starke Präferenz für eine ungedeckelte Förderung. Hier mag sich die Erfahrung widerspiegeln, dass das Herannahen oder Erreichen eines solchen Deckels in Ländern wie Spanien oder den USA eine Phase monatelanger Ungewissheit auszulösen pflegt, deren Ende für Investoren ohne enge Einsichten in den politischen Prozess kaum verlässlich einzuschätzen ist.

Neben der Bedeutung einzelner politischer Risiken ist jedoch die wesentlichste Erkenntnis unseres Forschungsprojektes, dass diese Risiken in einer Wechselwirkung zur Höhe der Einspeisevergütung stehen. Investoren sind durchaus gewillt, ein gewisses Mass an politischem Risiko einzugehen, wenn sie dafür durch eine entsprechend höhere Renditeerwartung entschädigt werden. Unsere Ergebnisse lassen auch eine Quantifizierung dieser impliziten Risikoprämien zu, wobei deren Übertragung von den befragten professionellen Investoren im europäischen Raum auf private Investoren in der Schweiz noch weiterer Forschung bedarf. Die befragten Projektentwickler waren zum Beispiel gewillt, einen sechs Monate längeren administrativen Prozess in Kauf zu nehmen, wenn dafür die Einspeisevergütung um 6 Rp/kWh höher lag als im Fall eines schlankeren Bewilligungsverfahrens. Analog erlaubte die Beseitigung eines weit gefassten Deckels (in 4 Jahren erreicht) eine relative Reduktion der Einspeisevergütung um 7.5 Rp/kWh.

Aus Sicht des Gesetzgebers zeigen diese Ergebnisse auf, dass bei der Gestaltung wirksamer Rahmenbedingungen für die Markteinführung der Solarenergie Massnahmen zur Verminderung politischer Risiken in engem Zusammenhang mit der Höhe der Einspeisevergütung stehen. Wenn es gelingt, zentrale politische Risiken wie die Existenz einer Deckelung oder die Dauer der administrativen Prozesse deutlich zu vermindern, kann auch eine verminderte Einspeisevergütung zum Aufbau von Solarenergie-Kapazitäten führen. Bleiben diese Risiken hingegen bestehen, muss man den Investoren eine Prämie (in Form einer höheren Einspeisevergütung) zahlen, die um so höher ausfällt, je mehr dieser Unsicherheitsfaktoren bestehen bleiben. Erreicht man weder bei den Risiken noch beim Ausmass der Förderung einen Durchbruch, bleiben die Solarenergie-Investitionen hingegen weiterhin blockiert.

Abbildung 1: Der Preis politischer Risiken – Ergebnisse einer Befragung europäischer Solarenergie-Projektentwickler

Ăśber die Autoren:

Sonja Lüthi ist Doktorandin und Projektleiterin an der Universität St. Gallen und absolviert derzeit einen durch den Schweizerischen Nationalfonds finanzierten Forschungsaufenthalt an der University of California in Davis und Berkeley. Rolf Wüstenhagen ist Professor für Management erneuerbarer Energien an der Universität St. Gallen und vertritt die Schweiz im Autorenteam für den bevorstehenden Bericht des Weltklimarats (IPCC) zur Rolle erneuerbarer Energien bei der Eindämmung des Klimawandels.

*) Lüthi, S./Wüstenhagen, R. (2009): The Price of Policy Risk – Empirical Insights from Choice Experiments with European Photovoltaic Project Developers, Paper presented at the Conference of the International Association for Energy Economics, Vienna, 7.-10.9.2009

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Rolf Wüstenhagen: Rolf Wüstenhagen ist Professor für Management erneuerbarer Energien an der Universität St. Gallen und vertritt die Schweiz im Autorenteam für den bevorstehenden Bericht des Weltklimarats (IPCC) zur Rolle erneuerbarer Energien bei der Eindämmung des Klimawandels.
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1 Kommentar »

  1. Ich finde Ihre AusfĂĽhrungen sehr gut. Bin selbst auf Investorensuche fĂĽr 85 MWp und 5 Mwp in Bulgarien. Wer verstanden hat wo die Zukunft ist, der hat heute schon gewonnen.

    Falls Sie Investoren kennen die bereit sind in Bulgarien zu investieren, bitte melden. Alle Projekte verfĂĽgen mit alle Dokumente.

    MFG: Dipl. Akad. Simeonov

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